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吕忠梅:推动环境法治向纵深发展

人物频道来源:法制日报 2018年11月26日 10:47 A-A+ 二维码
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原标题:

2015年吕忠梅参加“2015中达环境法论坛”呼吁学界在后环保法时代共同研究“守法”等课题。

2018年3月全国两会上吕忠梅在“委员通道”接受记者采访。

  “品逸如梅”。

  在吕忠梅办公室的墙上,挂着朋友赠送的一幅书法,行书字体强劲有力,颇为传神。梅如梅,以梅的品格赞誉吕忠梅,这种褒奖确实不为过。

  “踏进法律之门38年,走过36年环境法律人生,我的学术生命与国家环境法治建设紧紧连接在一起。”11月19日,在全国政协办公大楼里,与记者聊起改革开放以来的环境法治,吕忠梅感慨万千。

  她说,改革开放40年,中国环境保护及其立法与之同步。“40年,环境法治实现了从无到有、从理论到实践、从局部到纵深的发展;与之相伴随的是,环境法治为经济建设定界、为改革开放护航,使中国在近四十年的快速发展过程中,能够将环境污染和生态破坏控制在一定范围内,没有任其形成不可逆转的系统性经济问题、社会问题、政治问题。”

  实施改革开放政策后,国家开启社会主义现代化建设新时期。与发展同行,环境法治悄然起步。一次偶然的带路之行,敲开了吕忠梅研究环境法的大门

  踏入中国环境法治事业,吕忠梅说是一个“偶然”。

  1980年,17岁的吕忠梅以湖北省高考文科第三名的成绩考入北京大学法律学系。

  彼时,改革开放政策已经施行,国家已开启社会主义现代化建设新征程,环境保护法治建设也已悄然起步。1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布实施。

  一切似在冥冥之中自有安排。

  上大二那年的一个冬日,吕忠梅的一位中学老师,调入武汉大学环境法研究所工作后,到北大引进人才。因为要拜访金瑞林教授,这位老师请吕忠梅帮着带路。

  金教授作为中国环境法学的奠基者,当时也担任着环境保护法(试行)修订工作小组负责人。在金教授家里,吕忠梅听着两位老师的谈话,除了很简短地谈了武大拟引进人才的情况外,整整一个下午几乎都在讨论环境保护法(试行)的修订问题。

  “我很好奇,法律为什么还要‘试行’呢?”两位老师的对话深深地吸引了吕忠梅,“那个下午,我真正感觉到对一部法律有了继续追问的兴趣,也产生了要研究如何才能把‘试行’二字去掉的念头。所以,我一直把这次‘旁听’作为自己的环境法启蒙。”

  那以后,吕忠梅开始读环境保护的书、上环境法课,还选修了生态学、生物学等课程,学士学位论文做的也是环境法选题。

  “还记得写本科论文时,由于专业资料匮乏,必须得去国家图书馆和一些部委的资料室查阅。”回想起研习之初,吕忠梅坦言坚持并不容易。

  1985年,为了继续环境法的研习,吕忠梅成为武汉大学法学院环境法专业的研究生。

  1989年,临近毕业,吕忠梅和老师代理了一起国内最早的环境污染诉讼案件。这再度坚定了吕忠梅投身环境法研究的信念。

  “武汉有一个非常大的湖泊,因周边工厂长期排污,受到严重污染。其中的一个湖湾,近百亩水面呈酱油色,污泥很深,捞上来的鱼严重畸形。”聊到这里,吕忠梅的语气加重,“渔民找到武汉大学环境法所恳求帮助,老师为渔民所感动,我们代理了这起案件。”

  在这起案件办理过程中,不少环境法适用问题相继出现。

  “比如,湖泊周边的工厂大多建于上世纪五六十年代,环境保护法(试行)1979年才有,如何适用法律?环保法实施后,几家工厂一直达标排放,是否应该承担侵权责任?”吕忠梅回忆过往,当年的困扰似乎犹在面前。

  法官也很困惑这个案件的法律适用问题,因为1979年环境保护法(试行)并未规定民事责任,民法通则规定的是过错推定责任,1989年环境保护法规定的是无过错责任,而法院的审判手册说要以达标作为判断是否承担责任的标准。

  在这种情况下,吕忠梅与老师向当时的国家环保总局提交专题报告,请求进行法律解释。环保总局正式提请全国人大常委会释法。全国人大常委会法工委正式答复,环境民事责任的承担不以是否达标排放为依据,达标也要承担民事责任。这成为立法机关对环境侵权责任适用无过错原则所作的第一个明确解释。

  案件也引发了吕忠梅的更多思索:环境诉讼与传统诉讼到底有哪些不同?环境侵权中的因果关系应该如何认定?环境侵权责任应该如何承担?环境诉讼时效与损害赔偿计算是什么关系?……此案判决后,她开始就这些问题写论文、在教材编写中对这些问题进行阐释、在课堂上与学生展开讨论。

  从此,吕忠梅在理论与实践中来回穿梭。一方面,通过理论研究为解决实践问题提供方案;另一方面,把实践中遇到的问题提炼成为理论研究的内容。

  推动中国环境法治建设,成了吕忠梅一辈子要做的事。

  面对长江生态环境保护日益严峻的形势,为了保护母亲河,吕忠梅倾情呼吁23年,力推为保护长江立法

  为“母亲河”立法,规范长江流域的开发利用行为,一直是吕忠梅的强烈愿想。

  “1996年,我在中南政法学院工作时,就与长江水资源保护局合作,开展长江流域水资源保护立法研究,为此,我们进行了大量的调研,也为立法进行准备。”吕忠梅再次陷入思考,“当时,我们希望在长江的污染还不十分严重、各种大规模开发利用活动刚刚开始时,就能为长江流域资源保护确立一些规则,以免随着开发利用规模和速度的加快而对长江生态系统造成毁灭性破坏。”

  最终,吕忠梅和她的团队提出这个课题的研究成果——《长江流域水资源保护条例(专家建议稿)》,他们希望长江流域水资源保护立法从国务院行政法规起步,然后再上升为国家法律。

  “大家经过很多努力,向有关部门提交了研究报告,请求纳入立法计划,但被认为这个建议不太现实。”吕忠梅语气中略带遗憾:“所以,研究成果就被束之高阁了。”

  2002年,全国人大启动水法修订工作。

  因为要在水法中增加水资源保护的内容,负责修正案起草的工作班子在收集资料时,发现了吕忠梅团队的研究成果。在长江水资源保护局的大力支持下,吕忠梅参与到相关工作中,致力于将原来为长江水资源保护条例设计的相关制度变成水法中的一章。

  吕忠梅把这看作是一次难得的机会。

  “原来的水法中没有水资源保护的内容。我们做的工作,就是在水法修订时专门增加水资源保护一章。”吕忠梅说。

  然而,事情的推进并没有想象中那么顺利。

  据吕忠梅回忆,修订的水法草案中首次提出水质水量统一管理、设置流域管理机构、建立水功能区划制度等,引发了很大争议。

  时隔多年,吕忠梅依然清晰地记得,水法修订草案在全国人大常委会二审时的激烈争论。为此,委员长会议决定,由法工委、农业委、环资委共同召开相关会议,听取各方面意见建议。

  “当时,国务院13个部委的负责人,还有一些与水资源利用有关的国有企业代表参加会议。在会上,我首先对草案中有关制度设计做了说明,尤其是针对水功能区划制度、流域管理机构和权限、水质水量统一管理制度等谈了看法。我一说完,会场就炸锅了。有的同志不仅提出明确的反对意见,甚至讥讽:‘从今往后,中国只要一部水法、一个水利部就可以了’。”吕忠梅略显尴尬地笑了笑,“这是我第一次真正面对立法过程中的利益博弈,当时很紧张,后来就见多不怪了。”

  2002年,水法修订案表决通过。修订后的水法中,水资源保护成为专门一章,吕忠梅团队提出的建议得到了部分采纳。为此,她专门写了一篇论文,其中评价水法修订案为“半步前进”。

  虽然经历水法修订案的插曲,为长江专门立法,依然是吕忠梅念念不忘的事情。

  2003年,吕忠梅当选第十届全国人大代表。这一年,吕忠梅联合时任长江水利委员会主任蔡其华等30名代表,提出了制定长江法的议案。

  从那以后,吕忠梅在十一届、十二届全国人大会议上,以不同方式、从不同角度又连续领衔提出制定长江法的议案,甚至提交过立法框架建议,也提交过草案建议稿。

  2014年全国经济工作会议提出“要重点实施‘一带一路’、京津冀协同发展、长江经济带三大战略”,长江经济带建设正式成为国家重大发展战略。

  这让吕忠梅看到了为长江立法的希望。

  “推动长江经济带发展,必须立法先行。”2015年,吕忠梅作为首席专家联合长江水利委员会、太湖流域管理局申报了国家社科基金重大课题——长江流域立法研究。

  开题会上,有学者问:你要为长江制定一部法律,可能性多大?

  吕忠梅回答:不管可能性多小,我们都要做好基础研究,一旦国家需要,就能拿出成果。

  2016年1月,习近平总书记在重庆召开第一次推进长江经济带发展座谈会,郑重提出:“当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”

  不久,在2016年的全国两会上,吕忠梅再次领衔提交了关于制定长江法的议案,呼吁立法。

  2016年12月,全国人大环资委在向常委会提交的关于代表议案审查报告中明确提出:“长江立法涉及国家重大战略,极为重要和必要。环资委将其作为重点办理议案,建议有关部门抓紧立法前期调研论证工作,适时列入全国人大常委会立法规划。”

  “如今,制定长江保护法已作为第十三届全国人大常委会立法规划中的一类项目。今年7月,全国人大调研组在武汉召开了立法启动会。”聊到此,吕忠梅满脸笑容,“23个年头过去,看到长江专门立法的启动,我很开心。”

  环境保护法的修订经历了多次激烈争论。其间,吕忠梅成为环境保护法修订的积极推动者

  压下对长江立法的兴奋,吕忠梅转而又谈起她与环境保护法修订的故事。

  1989年,试行了十年的环境保护法“转正”。在环境保护法去掉“试行”二字之前,海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法等数十部法律相继出台。

  “这时,出现了多种不同的声音。一种认为:环境保护法应该废除。”吕忠梅说,“另一种认为,我们应先修订单行法,等单行法完善,可以编纂环境法典,环境保护法也没必要再单独存在了。由此,‘环境法存废’的学术争论持续了很多年。”

  吕忠梅并不这样认为。

  2003年,作为全国人大代表第一次参加全国人民代表大会的吕忠梅,提出了全面修订环境保护法、将环境保护法提升为环境保护领域基本法的议案。

  这个议案经媒体传播后,再次引发从学术界到实务界的激烈争论。为此,吕忠梅发了一篇题目旗帜鲜明的论文《中国需要环境基本法》。

  后来,有学者评价这篇文章:“要么是无知,要么是志在必得。”

  吕忠梅固然属于后者。

  彼时,中国的环境保护实践呈现出许多新气象:环境执法在加大力度的同时探索了一些适合国情的执法方式;环境司法的大门开启,专门环境保护法庭在贵阳设立,公益诉讼出现;党的十七大报告中,明确提出将生态文明建设作为全面建设小康社会总目标里的一个新要求。

  因此,从2003年到2011年,吕忠梅利用各种场合呼吁启动环境保护法的修改,更是每年都会以人大代表身份,从不同角度提出修法议案。

  2011年,第十一届全国人大常委会决定启动环境保护法的修订工作。

  吕忠梅记得,自己参加了全国人大环资委召开的修法启动会:“这次会上,明确宣布了需要修改的八个方面内容,主要是对已经较为成熟的环保政策和实践经验的固定,也就是我们通常所说的小修。”此后,她还参加了若干次不同形式的环境保护法修改的研讨会、论证会,也都按照人大常委会的修法要求,发表了意见。

  2012年9月,环境保护法修正案草案面向全国公开征求意见,吕忠梅和同事们认为,“修法决议明确的一些环境执法的成熟经验没有体现,却出现了标语口号式的语言”。

  这让吕忠梅和环境法学者们很忧心。在中国环境资源法研究会2012年年会上,学者们一致同意联名致信全国人大常委会领导,呼吁慎重对待环境保护法修订工作,重新制定修正案。吕忠梅郑重地签上了自己的名字。

  同时,一个新的契机再次推动了环境保护法的修订往更好的方向发展:2012年11月,党的十八大报告将生态文明建设提升到“五位一体”战略,明确了其在治国理政基本战略的地位。

  在随后召开的立法论证会上,吕忠梅第一个发言,再次强烈呼吁按照党的十八大精神修订环境保护法,停止继续审议现在的“征求意见稿”。吕忠梅的建议得到了采纳。

  “紧接着,我和同事们重新做了一个立法建议稿,体现了生态文明建设的要求,总结了二十多年的环境保护政策和实践经验,也提出了一些面向未来的制度设计。”吕忠梅说。

  2013年6月,重新起草的环境保护法修正案草案提交第十二届全国人大常委会审议,吕忠梅列席了这次常委会。“我在这次会议上看到,我们提出的研究报告和建议,作为常委会委员的立法参阅资料印发给了大家。”吕忠梅说。

  也是在这次会议上,吕忠梅根据党的十八大提出的新要求,提出了两点更为大胆的建议:“一是基于新现实新任务新要求,对环境保护法进行大修,将现在的修正案变为修订案;二是由于这次的草案较之于前面已经有全新变化,应再次面向全社会征求意见。”

  2013年7月19日至8月18日,环境保护法修正案草案再次面向全社会公开征求意见,由此开启了法律草案两次面向社会公开征求意见的先例。

  2013年10月,吕忠梅再次列席全国人大常委会,在这次会议上,法律草案名称变为环境保护法修订案草案;会议上所做的有关说明中,也明确了环境保护法作为环境保护领域综合性、基础性法律的地位。

  2014年4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的环境保护法。令吕忠梅欣慰的还有,在法律提请表决前的立法评估会上,她提出的将立法宗旨从“保障人体健康”改为“保障公众健康”、增加“环境与健康保护制度”的建议也得到了采纳。

  这一年,因为对环境保护法修订的贡献,吕忠梅和马骧聪、周珂获得了CCTV 2014年年度法治人物的荣誉。

  改革开放40年,环境立法一直走在快车道上。环境法治也在不断进步,与改革开放和发展同呼吸、共命运

  谈到与环境法治36年的不解之缘,吕忠梅说,自己是“幸运的”。

  “因为我的工作经历,获得了与其他学者不一样的平台和机会,能够为环境法治建设做一点实际推动的事情。能够把学术成果转化为法治实践,这是一个学者最大的幸福。”吕忠梅说,改革开放40年来,环境立法一直走在快车道上,环境法治建设的成就可圈可点。

  对环境法治的发展,吕忠梅娓娓道来:

  “在立法方面,国家颁布的生态环境保护方面的法律已经达到37部,占到立法总数的十分之一,其他领域绝对没可比性。”

  “在司法方面,绿色审判发展迅速,全国已经建立了1200多个环境法庭或合议庭,每年审理超过十万起案件,出台了专门司法解释、建立专门审判机制、发布典型案例。这种情况,在全世界也绝无仅有。”

  “在执法方面,环保督察、环保约谈已经成为常态。一个很有意思的现象,就是从1979年以来,在历次政府机构改革中,只有环保部门一直是地位上升、职权扩大,被戏称为‘只进不出’,从1982年城乡建设环境保护部下属的环境保护局到今天的生态环境部,从无到有,从弱到强。”

  吕忠梅评价说:“改革开放40年,实际上是用不到40年的时间走完了西方国家两百年的发展之路。其实,我们也在这么短的时间经历了西方两百年所遇到的工业化前期、工业化时期、后工业化时期的环境问题,呈现出多种类型、不同形式的环境问题叠加,加之中国地域辽阔、区域发展不平衡,情况十分复杂。中国从改革开放之初就十分重视环境法治建设,为不走先污染后治理的老路采取了法律措施。在只有几部法律时,就制定了环境保护法,把环境保护确定为基本国策。”

  “40年来,环境法治实现了从无到有、从理论到实践、从局部到纵深的发展;与之相伴随的是,环境法治为经济建设定界、为改革开放护航,使中国在近四十年的快速发展过程中,能够将环境污染和生态破坏控制在一定范围内,没有任其形成不可逆转的系统性经济问题、社会问题、政治问题。”吕忠梅说。

  回首过去,展望未来,吕忠梅说,她对中国环境法治的健全更加充满信心:“党的十九大以来,生态文明建设的体系与原则更加清晰,生态文明入宪更是将党的主张转化成为了国家意志,成为具有最高法律效力的制度性安排。我相信,在中国全面建成小康社会的时候,人民对美好环境的向往的满足程度和国家对公民环境权利的保障程度,还会有一个大的提升。”

  记者手记  

  吕忠梅36年的“环境法人生”像一本书,除了记录着属于自己那份执着外,也见证了改革开放以来环境法治一路走过的不平凡历程。在中国环境法治发展历程中,吕忠梅始终走在环境法治的最前沿,成为环境法治向纵深发展的推动者。(记者 代秀辉 均为资料图片) 

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